Evolución de las Políticas de Vivienda en Chile: Desde la Caja de la Habitación Popular hasta la CORVI

El problema de la vivienda en Chile tiene una larga trayectoria y ha permeado el discurso público desde inicios del siglo XX.

Los Primeros Pasos Hacia una Solución Estatal

En el contexto del Estado a cargo del problema de la vivienda, desde 1906, este artículo propone que la creación de la Caja de la Habitación Popular en 1936 marcó un tránsito en la visión sobre la provisión de vivienda en tanto pasaba de ser una solución a problemas sociales y morales a un derecho garantizado por el Estado.

Durante las décadas siguientes, y en el contexto del fortalecimiento del rol del Estado en la cuestión social, los limitados resultados de esta Ley fueron críticamente discutidos, a la vez que fueron permeados por las disputas entre propietarios y arrendatarios de sitios o de piezas de conventillos, dando origen a movimientos sociales que presionaron mayor acción estatal y que permitieron la publicación de nueva legislación, especialmente enfocada en cubrir las necesidades de los sectores más pobres.

Algunos ejemplos de estas conquistas fueron los decretos 261 y 308 sobre alquileres y habitación barata, ambos de 1925, o del DFL 33 (1931), que concedió préstamos por parte del Estado para la regularización de terrenos y la construcción de vivienda de bajo costo.

Sin embargo, y luego de décadas de desarrollo institucional, ensayos legislativos y aprendizaje profesional sobre cómo hacer frente a la cuestión de la vivienda en el país, al finalizar el primer tercio del siglo XX, aún persistían serios problemas, volviendo insuficiente la acción realizada hasta la fecha.

Para entonces, figuraba un déficit acumulado de habitaciones, provocado tanto por la incapacidad del Estado para promover la construcción por parte de privados -hasta entonces considerada principal fuente de financiamiento-, como por la demolición de la vivienda existente, producto del aumento de los estándares higiénicos en la legislación.

La Caja de la Habitación Popular y el Financiamiento Estatal Directo

Frente a la necesidad urgente por cubrir la demanda por vivienda, con la ascensión de los gobiernos radicales, hacia mediados de la década de 1930, el Estado avanzó hacia fórmulas que permitirían la construcción directa por medio del financiamiento propio, permitiendo así un mayor control sobre la oferta.

Es así como en 1936 se concretó la formación de la Caja de la Habitación Popular (desde ahora “la Caja”), pasando a ser entonces la primera institución de Estado que, además de disposiciones para el fomento de la construcción por parte de terceros, ya presente en legislación pasada, dispondría de financiamiento para la edificación directa, proyectando su labor a través de la materialización de conjuntos habitacionales en diferentes ciudades del país.

Por su parte, en 1939 se formaron las Corporaciones de Fomento a la Producción (CORFO) y de Reconstrucción y Auxilio (CRA), las cuales, en conjunto, tendrían por objetivo “recomponer la estructura productiva del territorio devastado” y “efectivizar el proceso de reconstrucción” luego del terremoto que azotó la zona centro sur del país.

Posteriormente, en 1953, tanto la Caja como la CRA serían absorbidas por la Corporación de la Vivienda, CORVI. Dicha institución pasaría a ser no solo el mayor promotor de la vivienda en términos cuantitativos, sino que impulsor, por primera vez, de planes nacionales de vivienda, los que serían propuestos acorde al plan industrial liderado por la CORFO.

Sus atribuciones irían desde la expropiación, compra, venta, arriendo de inmuebles, hasta el fomento y coordinación de institutos y centros para la investigación, racionalización y mecanización de la industria, entre otros.

En este sentido, el impacto social y urbano de tales instituciones de Estado fue considerable en el periodo aquí estudiado. De hecho, con la reforma de la Caja en 1942 se presentó un notable aumento en el presupuesto estatal para el rubro de la construcción y específicamente el de viviendas, marcando un histórico peak del 46,1% de inversión nacional hacia el año 1944.

Cuestionamientos y Justificación Técnica de la Nueva Institucionalidad

Pero el proceso de ampliación de las atribuciones estatales en materia de vivienda desde inicios del siglo XX no estuvo ausente de cuestionamientos, incluso entre los mismos políticos de los que dependía.

En una publicación del primer número de La vivienda, una de las fuentes principales de este trabajo, se denunciaba una desconfianza histórica por parte de la clase dirigente, quienes creían que tal intervención “venía a amagar el hasta entonces indestructible imperio de la propiedad privada, convertida en privilegio. Esto era lo que significaba la intervención del Estado para dotar de casa salubre a la masa obrera”.

De esta forma, la nueva institucionalidad debió justificar técnica, profesional y políticamente sus proyectos, por medio de la creación de nuevas herramientas que permitieran masificar y abaratar los costos de producción.

A la vez, difundieron su labor entre diversos actores involucrados, buscando su apoyo para la materialización de poblaciones y de los planes habitacionales.

Este periodo puede ser entendido entonces como aquel de “auge, crisis y ulterior recomposición del significado de Estado, como impulsor de la vida nacional”, y por medio del cual se implementarían ideales modernos y democratizantes, que, aplicados a la cuestión habitacional, significaron un proceso de construcción institucional en expansión.

Por lo anterior, y con el interés de comprender los discursos que la Caja y la CORVI transmitieron en este proceso de consolidación estatal en la producción de vivienda y ciudad, el presente artículo propone explorar dos fuentes periódicas oficiales, especialmente dirigidas a los pobladores de los conjuntos construidos por el Estado.

Aunque de breve permanencia en el tiempo, el análisis de las revistas La vivienda (1945-46, 4 números) y CORVI noticias (1961-65, 35 números) permitió examinar “el espíritu” que ambas instituciones difundieron entre la población a partir de dos momentos clave: la publicación de la Ley 7600, que reformó y entregó más autonomía a la Caja, y del DFL 2, que impulsó los primeros planes habitacionales.

En ambos contextos de transformación institucional y estratégica, la comunicación que tales organismos mantuvieron con los pobladores se volvió fundamental para el éxito de la planificación de conjuntos de vivienda.

Así, su contenido derivó entre la incorporación pasiva del sujeto social, es decir, utilizando tales revistas como medio informativo o educativo, pero también promovió el interés entre sus lectores para involucrarlos activamente en la formación de una vida en comunidad, exponiendo experiencias que alentaban la formación de liderazgos vecinales y otras redes de apoyo.

El Rol del Estado y los Sujetos Sociales en la Vivienda

Si la caracterización institucional y legislativa del problema de la vivienda durante el siglo XX ha sido ampliamente relevada en la historiografía nacional, también lo ha sido el estudio de movimientos de pobladores y las luchas por la vivienda.

En ambos aspectos, existen valiosos aportes que provienen de miradas panorámicas como las de Rodrigo Hidalgo o de Vicente Espinoza, a la vez que otros textos han puesto énfasis en explorar la producción de vivienda y sus impactos en periodos institucionales específicos desde una perspectiva urbana o arquitectónica.

Dentro de este último cuerpo de publicaciones destacan además los estudios de casos que caracterizan conjuntos de vivienda de relevancia local, regional o nacional y las discusiones técnicas y profesionales en torno a su diseño y construcción.

En paralelo, otras investigaciones se han interesado en visibilizar, bajo dos flancos, el papel que diferentes actores sociales han tenido en la cuestión de la vivienda: el primero destaca el movimiento de pobladores, su orgánica y estrategias políticas, atribuyendo su origen hacia 1957 y su posterior proyección gracias a la ejemplificadora experiencia de la toma de La Victoria.

En un esfuerzo por contribuir en la historia social y de la planificación en Chile, este artículo aporta al conocimiento sobre el rol que el Estado confirió a los sujetos sociales para la materialización de sus proyectos de vivienda y la urbanización de la periferia.

Para ello, la investigación considera como principal fuente primaria aquellos órganos de difusión periódica, permitiendo abordar inicialmente la manera en la que el Estado difundió el problema de la vivienda bajo un discurso oficial, y justificó sus acciones basado en la técnica y en la política.

La relevancia de la relación sujeto-Estado en materia de vivienda ha sido estudiada, con mayor énfasis, desde mediados del siglo XX, a raíz de los vaivenes de los movimientos de pobladores (entre triunfos sociales y mecanismos de represión del Estado), o bien, como una sinergia de las formas populares de hacer ciudad y su institucionalización en programas, tales como la Operación Sitio.

Proponemos, al contrario, que esa interpelación es visible desde los primeros estadios institucionales, hipótesis que se vuelve más certera si se considera que La vivienda y CORVI noticias -únicos órganos oficiales periódicos identificados a la fecha- estuvieron orientadas específicamente al “poblador común”.

La estrategia metodológica para procesar las mencionadas fuentes primarias consistió en la transcripción de los sumarios de las revistas, permitiendo así la posterior selección y análisis de contenido escrito y gráfico.

Luego, y con especial énfasis en sus editoriales, se caracterizaron los enfoques, alcances, misión y visión de cada una de las revistas y sus periodos de actividad.

Higiene, Salud y Bienestar Social en el Discurso Oficial

Una temática que ha cruzado gran parte del discurso oficial acerca de la vivienda ha sido su relación con la promoción de la higiene, de la salud y del bienestar social.

Castillo y Letelier explican esta dimensión para las dos primeras décadas del siglo XX como un paradigma moralizante, el que, sin embargo, solo habría logrado impactar en el segmento de la población con capacidad de ahorro.

Si bien, tal discurso moralizador no fue superado por completo hacia finales de la década de 1960, se actualizó en el marco de la formación de la nueva institucionalidad de Estado, reconociendo la vivienda como un derecho que debía extenderse a todos los miembros de la familia.

Este derecho abarcaba, además, los diferentes segmentos socioeconómicos y, a pesar de que inicialmente con la Caja fue comprendido como un objetivo que se gestaba bajo diferentes modos de tenencia, con la labor de la CORVI terminaría por abrazar el concepto de la casa propia.

“(…) Va esta publicación a las manos del poblador, del dueño de mejoras, del comprador de sitios a plazos, del arrendatario, del empleado, de la dueña de casa y del niño; y a la del hombre público y de negocios, del industrial y del inversionista, y a todos los gremios obreros, y a los médicos, técnicos, maestros, etc. porque todos ellos encarnan una porción del problema de la vivienda”.

Bajo este concepto de colaboración, la meta del Estado radicaría en cubrir el déficit -que para 1940 se contabilizaban en 330.000 unidades- y entregar a cada familia una casa donde vivir, facilitando mecanismos de financiamiento que encaminaran hacia “una verdadera justicia social”.

En ese sentido, el proceso de concepción de la vivienda como un derecho significó garantizar una correcta relación de los pobladores con su entorno social y material, incorporando, por un lado, espacios que la trascendían (calles, espacios comunes, infraestructura y servicios), mientras que, por otro, se visibilizó la participación de nuevos actores en dicha ecuación: la familia y los miembros que la componían.

Esta mirada sobre los lazos familiares y comunitarios fueron fundamentales en los discursos de la Caja y la CORVI, donde un porcentaje del contenido de ambas revistas apelaba a incentivar un “espíritu comunitario”, de vínculos entre vecinos y la creación de dirigencias.

Prácticas Comunitarias Exitosas

Así, estas fuentes primarias exhibían prácticas exitosas emprendidas en diferentes poblaciones del país y que asegurarían una mejor habitabilidad: construcción de bibliotecas comunitarias, colegios y policlínicos, hermoseamiento de espacios comunes, la creación de redes de apoyo, la organización de actividades recreativas y deportivas, entre otros.

Asimismo, nuevos aspectos del bienestar comenzaron a ser introducidos en la proyección y diseño de poblaciones estatales, como, por ejemplo, su ubicación dentro de las zonas urbanas.

Y mientras la proximidad de éstas a los lugares de trabajo o servicios se trató de una variable de menor control, producto del encarecimiento del precio del suelo en zonas céntricas, la urbanización de la periferia comenzaba a ser reevaluada en torno a los beneficios que reportaba, por ejemplo, a otros miembros de la familia como los niños, quienes podrían disfrutar allí del aire fresco y de amplios espacios de juego.

Con todo, ambas instituciones mantuvieron una mirada autocrítica en torno a la localización, evaluándose como una problemática que debía ser atendida a través de la colaboración con otras entidades públicas y privadas y, ciertamente, con la participación de los y las pobladoras y sus hijos.

En este sentido, en las publicaciones oficiales de ambas instituciones emergió con fuerza el rol de la mujer, especialmente en lo que refería a la gestión de servicios sanitarios de las nuevas poblaciones, muchas veces desprovistas de tal infraestructura.

Para ello, se formaban especialmente “centros de madres”, grupos de apoyo que, además, buscaban facilitar las labores de cuidado, creando oportunidades laborales o adaptando espacios dentro de las mismas poblaciones para realizar trabajos manuales compatibles con la maternidad.

Así, y a diferencia del enfoque decimonónico donde primó el análisis de los males sociales reproducidos en el conventillo y cuya solución estuvo puesta en la caridad, los discursos de la nueva institucionalidad de la vivienda como cuestión de Estado comenzaron a incorporar debates en torno a un espectro más amplio de actores y sus necesidades, hasta entonces excluidos de las soluciones habitacionales entregadas.

Con el rol de la Caja y la CORVI, por el contrario, a cada miembro de la familia se le confirió un rol activo en la consolidación de sus viviendas y poblaciones, a la vez que ésta se consideró inserta en un entorno socio-material que debía ser mantenido gracias a vínculos vecinales, especialmente cohesionados a través del liderazgo de sus dirigentes.

A medida que aumentó la capacidad del Estado por cubrir el déficit habitacional, especialmente desde que inició la labor de la CORVI en 1953, la vivienda unifamiliar comenzó a ser difundida como una posibilidad más cercana y accesible, mientras que la tenencia en propiedad sería considerada como un factor fundamental en la movilidad social de los adquirientes de viviendas estatales.

Este tránsito se evidencia tanto en lo legal, representado en el DFL 2 de 1959.

Tabla Resumen de Instituciones y sus Funciones

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