El mundo del reciclaje, el ecosistema REP y la industria del neumático se vieron sacudidos cuando la industria automotriz pareció intentar excluirse de las obligaciones de la ley. Ante esta situación, el Consejo de Defensa del Estado (CDE), representando al Ejecutivo, respondió a la ANAC señalando que las alegaciones “descansan en una errada comprensión de la ley” y evidencian un desconocimiento de sus fundamentos y alcances.
El Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES)
En una entrevista, el secretario general de ANAC, Diego Mendoza, explicó que la acción de impugnación se basa en un documento específico: el Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES) elaborado en 2018 para desarrollar el decreto de neumáticos. Este instrumento entrega una valoración económica de costos y beneficios de una política pública y establece una base de cálculo en base a la información disponible.
Punto de Conflicto
El AGIES señala que “para los residuos provenientes de vehículos fuera de uso, los vehículos equipados de neumáticos no son importados para reponer necesariamente un vehículo fuera de uso. La metodología para estimados, considera que los vehículos fuera de uso en el año t equivalen a la diferencia entre la venta de vehículos en un año t y la variación de vehículos en circulación entre los años t y t-1. Al resultado anterior, se le descuentan los vehículos exportados en el año t.
Según ANAC, esto implica que el número de neumáticos de los que debiera hacerse cargo la industria en términos de recolección y valorización debe calcularse en base a los vehículos que salen de circulación en un año determinado, y no en base a los que se vendieron ese mismo año, como señala el decreto actual.
Por ejemplo, si en 2020 la industria vendió 258.835 vehículos, en base a la regulación como está hoy debiera hacerse cargo de los 1.782.700 neumáticos que entraron al mercado junto con estos (en un porcentaje dependiente de las metas graduales establecidas). Sin embargo, ese mismo año salieron de circulación 170.000 vehículos, lo que equivale a 850.000 neumáticos.
Sobreexigencia del Decreto
“El problema del decreto es que va más allá de este análisis, lo extralimita, porque dice que para el caso de los vehículos nuevos debes reciclar los neumáticos al año de haberlo vendido, y tengo que recolectar el 50% de los neumáticos que están en ese automóvil nuevo, incluyendo el neumático de repuesto, y que probablemente no lo ocupes en el año. Entonces, eso es una sobreexigencia, porque el decreto debe condecirse necesariamente con este análisis del año 2018.
En definitiva, nos debió haber regulado diciendo que debo reciclar según lo que sale del parque, y no lo que vendo al año de haberlo vendido. Por ello, agrega, lo que busca el gremio no es que se declare la ilegalidad de la totalidad del decreto, sino que la meta se calcule en base a los neumáticos de los vehículos fuera de uso, y no en base a los neumáticos vendidos en los cero kilómetros al año de la venta.
Impugnación del Decreto y Metas de Reciclaje
“Lo que queremos es rectificarlo, y para eso se hizo esta acción de impugnación, no de invalidación: para la mejora del decreto. Es importante rectificarlo porque es el primer decreto que existe en el país sobre un producto prioritario regulado, y porque en los automóviles vamos a estar regulados con el neumático, con la batería, con aceites lubricantes, y probablemente -según las interpretaciones del ministerio- con envases y embalajes, y aparatos eléctricos y electrónicos.
En lo que se están reclamando ante el tribunal acusan vicios de constitucionalidad o ilegalidad, porque los vehículos no son productos prioritarios y por tanto no debieran estar considerados en las metas, ni sus partes. De hecho, llama la atención que digan que es “sorpresivo” que se incluya a los vehículos de la ley, cuando esto viene desde la discusión original de la propia normativa.
En la tramitación de la Ley REP se incluían los vehiculos como productos prioritarios, pero el Congreso decidió eliminar el vehículo, porque como no existían en Chile mecanismos de reciclaje para ninguno de los productos y había que idearlos, lo que se definió fue que los vehículos participasen de la REP, pero una vez que existiese en Chile capacidad instalada para procesar los distintos componentes contaminantes de los vehículos.
Por eso es un error señalar que la eliminación del vehículo motorizado de la REP significa que nuestro sector no participa. No, la intención de nuestro sector siempre ha sido participar, el tema es que la institucionalidad debió haber comenzado en base a los neumáticos individualmente considerados (de reposición), los aceites lubricantes individualmente vendidos, y lo mismo para las baterías.
Y ahí, en base al principio de gradualidad incorporado en la ley REP, ir de menos a más, incorporando primero lo que se vende separadamente del vehículo, y luego que Chile tenga un sistema de economía circular para esos productos, incorporas también lo que te queda en los vehículos, que son los vehículos que salen del parque vehicular.
Error Conceptual en el Decreto
Esa definición conceptual, que existe en la ley, no se plasmó en el decreto de neumáticos al considerar tanto los de reposición como los incorporados en los vehículos, al año de haberlo vendido. Están aplicando la ley REP como si el vehículo motorizado fuera reglado, y la ley definitivamente lo excluyó, eso es innegable.
Pero insisto en que lo que se plantea en el recurso, y también en las observaciones al anteproyecto del decreto de aceites lubricantes, es que no cabe hacer aplicables las normas de la Ley REP o de un decreto de esta a los vehículos, como conjunto o parte de ellos. Es correcto. La ley nos dejó fuera, eso es innegable y el ministerio lo sabe.
Aquí el regulador es el Ministerio del Medio Ambiente, y si quiere que el sector automotriz participe en el esquema de economía circular nosotros estamos encantados de hacerlo, porque nuestras fabricas de origen lo hacen. Pero lo que está escrito en este decreto ya lo está haciendo forzosamente, llendo más allá de la ley, y por eso nosotros hemos señalado que es ilegal.
Pero no es que sea ilegal todo el esquema REP, es que el decreto tiene que ser corregido en aquella parte en que ya nos deja incorporados al año de haber vendido un vehículo nuevo, e incorporarse -en base a los mismos estudios del ministerio- con los vehículos fuera de uso.
Complejidad de la Petición y Arbitrariedad del Decreto
Nuestra petición es mucho más compleja de lo que ha querido ver el Consejo de Defensa del Estado u otros gremios del sector. No es una acción de impugnación para restarnos de la economía circular, el petitorio de nuestra acción es complejo y se separa en varias partes. Efectivamente, es necesario que se declare la arbitrariedad, la ilegalidad, o la inconstitucionalidad incluso, de ciertas partes y párrafos del decreto que se extralimitan y van más allá de lo que la ley reguló, al remover al vehículo motorizado de los productos prioritarios.
Al declararse la ilegalidad de esa parte no significa que el esquema REP deje de funcionar, significa que debe ser reemplazado por una fórmula lógica, internacionalmente probada y reconocida por el AGIES de 2018: que para nuestro sector se haga el cálculo en base a los vehículos fuera de uso, y los neumáticos montados en ellos. No es otra cosa.
Entiendo que es un problema del cómputo de la meta de la que ustedes tienen que hacerse cargo, que a su juicio debiera ser diferenciada. Y en ese escenario, bajo este mismo esquema, ¿lo que van a hacer es impugnar todos los decretos de productos prioritarios que contengan esta misma fórmula?
Lo que pasa es que el Ministerio del Medio Ambiente, en base a la aplicación del principio de la igualdad, quiere dejar redactados todos los decretos con la misma lógica, con plazos de implementación más o menos similares, y eso es lo que nos preocupa. Si para los productos prioritarios que falta comenzar su proceso de regulación, como las baterías, o para los que están prontos a existir como aceites lubricantes, si se aplica la misma lógica que con neumáticos, si nos exigen una cantidad de aceite o de baterías en base a lo que se vendió de vehículos nuevos, va a ser nuevamente un error y una ilegalidad porque haría aplicable la Ley REP a vehículos motorizados nuevos, cuando las fórmulas de cálculo para todos esos productos prioritarios debiesen seguir la misma lógica del AGIES de 2018, que es calcularlo en base a los vehículos fuera de uso.
Experiencias Internacionales y la Ley REP
Este es un error que se ha cometido en otros países, en Brasil la normativa REP comenzó también pidiendo reciclar neumáticos de reposición y de los vehículos nuevos, y se produjo esta sobreexigencia, el pago de multas y un mercado negro de reciclaje de neumáticos para venderlos a los productores para que pudieran cumplir las metas y evitar multas. Brasil terminó echando pie atrás a la normativa original, y excluyó los neumáticos montados en los vehículos nuevos.
La Ley REP en general, y los decretos, apuntan al producto y no a la forma en que se ponen en el mercado, o como se comercializan. Sí, en el fondo la discusión es un poco de eso. No cabe ninguna duda que los vehículos nuevos montan neumáticos, y que esos neumáticos deben quedar dentro del esquema de economía circular.
En el más estricto rigor, en el mercado de importación de vehículos motorizados, regulado por un estatuto automotriz separado y de larga aplicación en Chile, la importación que hacemos es la de un vehículo motorizado completo. Aquí no se factura el vehículo separado de la batería, de los neumáticos, del aceite, los vidrios o los asientos.
Lo que se trae a Chile son vehículos cien por ciento terminados desde más de 28 orígenes distintos, hoy tenemos más de 1.800 modelos y versiones de vehículos medianos y livianos. Y se importan naturalmente como vehículos, se venden a nivel de concesionarios como vehículos, y también al cliente final.
Por eso que la distinción para productores debe ser separada, porque no somos el mismo productor que aquel que vende un neumático, nuestro mercado es completamente distinto. Entonces, esa distinción que existe en la ley no existe en el decreto, y es clave tenerla. Ese es el error, porque el Ministerio del Medio Ambiente dice que debiera aplicar de la misma manera estas metas para quien importa un vehículo que para quien importa un neumático, y eso no es correcto. Por eso la ley hizo la distintición, y por eso nosotros creemos que estamos en nuestro justo derecho de pedir que se enmiende este decreto y se nos procese en base a una meta diferenciada.
La Meta Diferenciada y el Principio de Jerarquía
Exactamente, ANAC no quiere que nos saquen del decreto, sino que nos pongan una meta diferenciada distinta calculada no en base a nuestros cálculos, sino a los del propio Ministerio del Medio Ambiente del año 2018, que es un cómputo de la meta según los neumáticos de los vehículos fuera de uso, lo que es lo opuesto a un vehículo cero kilómetro. Recordemos que por el principio de jerarquía, los decretos deben ajustarse a la ley, no pueden ir más allá.
La ley es el rayado de cancha y nosotros nos estamos defendiendo en base a la aplicación estricta de la ley, por eso estamos tan seguros de que nuestros argumentos van a ser exitosos en el tribunal ambiental. Hay gremios, y el mismo CDE, que han mencionado varios principios de la Ley REP pero no los han mencionado todos, y esos principios que no menciona son justamente los que apoyan nuestra posición, como el principio de gradualidad en la implementación de las metas, el principio de que es una ley de residuos, no de vehículos nuevos.
Ahí yo creo que hay una confusión, eso es un error. Cuando el Ministerio del Medio Ambiente y el CDE dicen que somos más de mil productores contó a los concesionarios, a los locales de venta de vehículos nuevos, a los talleres, y eso es un error. Esta ley aplica a los importadores, que son los que están agrupados en ANAC, y somos 38 empresas socias, no más que eso. Y somos 68 marcas distintas. Sí, una marca puede tener más de un local de ventas, pero no significa que cada local sea un productor, son solamente puntos de venta.
Consenso en ANAC y Enmienda del Decreto
A propósito de los socios, esta decisión de ANAC de impugnar el decreto e ir al tribunal, ¿es unánime en los socios del gremio? Sí, hay consenso. Y es más, me parece plenamente compatible que socios de ANAC busquen hacer lo que se hace en este caso que comentas a través de una empresa puntual, que es Ecovalor y que existe hace varios años.
Esa empresa es un gestor que va a recolectar productos prioritarios -ya lo hacen- para participar de los esquemas de economía circular como tales. No hay ningún problema en que lo hagan, porque la acción de ANAC no es para quedar fuera y no ser regulados por esta normativa; es una acción de enmienda, de mejoramiento de la forma para que el cómputo para nuestro sector sea correcto.
Vuelvo un poco a un punto anterior: ¿lo que quieren es un decreto aparte para los vehículos? Sí, sería deseable un decreto diferenciado, pero esa decisión la tiene que tomar el Ministerio del Medio Ambiente, que es el ministerio que regula. Pero no es la única forma de solucionar esto.
Lo que proponemos en el escrito ante el tribunal es que se elimine un inciso específico del decreto, el artículo 5º inciso 2º, que es eliminar aquella parte en que se hace aplicable a los vehículos cero kilómetro al año de haberlo vendido, dejando solo regulados los neumáticos de reposición. Y que en reemplazo de esa eliminación, por la vía administrativa se hable con nosotros para ver cómo participamos desde ya en el esquema de recolección y valorización en base a los neumáticos contenidos en los vehículos fuera de uso.
La discusión de si es necesario un nuevo decreto, reglamento o estudio, creo que es discusión ya superada porque el estudio está realizado, es el AGIES de 2018; el ministerio juzgará cuál es la mejor manera de acoger ese cambio, y el tribunal ambiental se lo puede ordenar decretar.
Cuando se ha pedido ver este asunto con la ministra Schmidt, la respuesta no ha sido favorable porque siempre se ha derivado al departamento de Economía Circular, donde la respuesta que se nos da ha sido muy formalista y no de fondo, en el sentido de que ya está todo aprobado por las instancias formales, consultas publicas y Consejo de Ministros, pero nunca se ha atendido el fondo del asunto. Aquí falta un pronunciamiento a nivel superior desde el ministerio, anivel de la ministra, respecto de qué forma solucionar este impedimento, o esta ilegalidad en el decreto, y de qué manera se puede conversar con nosotros para incorporarnos de manera responsable, gradual,...
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