En Derecho Administrativo los destinatarios de las normas legales no solo ejercen su autonomía individual teniendo en cuenta las leyes escritas, sino que también consideran dentro de su planificación los actos y prácticas de los órganos estatales dotados de potestades para aplicarlas.
El Principio de Legalidad y la Seguridad Jurídica
Se ha visto en el principio de legalidad la solución al problema de la dispersión de las fuentes del derecho y la falta de certeza. En el derecho público se requiere que las potestades de los órganos de gobierno y las cargas públicas que estos pueden imponer estén determinadas en la legislación, existiendo una racionalización del orden jurídico a través de la ley.
Esto se da en todo sistema moderno de derecho administrativo. Con esto, no solo se logra la proscripción del ejercicio de la arbitrariedad por parte de la autoridad, también se consigue que el destinatario de las normas jurídicas dirija su comportamiento sobre la base de ellas.
En este sentido, toda norma escrita se compone de dos elementos: un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica. Los destinatarios de las normas pueden suponer que estas son dictadas siempre dentro del marco de potestades de los órganos estatales. Esto se debe a que el principio de legalidad les prohíbe actuar sin habilitación legal expresa, lo cual es corroborado por la presunción de legalidad del acto administrativo.
Para poder planificar su conducta de acuerdo a la normativa vigente, las personas deben hacer una previsión de cuáles serán las consecuencias de su conducta en relación con esa normativa. Las expectativas que se forman los individuos sobre las consecuencias jurídicas que tendrán sus actos son un elemento central para la planificación de la propia conducta y el desarrollo de la autonomía individual.
Por este motivo, la seguridad jurídica supone la posibilidad de prever las consecuencias jurídicas que se derivan de las normas vigentes. La autoridad, dentro de su competencia, puede siempre disponer nuevas normas, derogar las existentes o modificarlas, según le parezca conveniente para la consecución del bien común.
No obstante, al ejercer sus potestades discrecionales, la Administración debe tener en cuenta las expectativas formadas a la luz de su conducta anterior. Mediante sus actos potestativos, la Administración dirige la conducta de los particulares, los cuales se forman expectativas en atención a aquellos. Estas expectativas pueden ser protegidas.
Una protección como esa no es ajena a nuestro orden jurídico: incluso la doctrina que aplica con mayor rigor el principio de legalidad reconoce que los efectos de la nulidad ceden ante los derechos adquiridos de buena fe en virtud del acto nulo, teniendo el destinatario del acto nulo derecho a conservarlos. Este criterio de justicia es el que recoge la confianza legítima, y busca promover la seguridad jurídica y la confianza en las autoridades.
El Rol de la Interpretación Administrativa
Dotar a los órganos administrativos de una potestad interpretativa, busca entregar seguridad jurídica clarificando el sentido de las leyes. Si bien el principio de legalidad cumple la función de otorgar seguridad jurídica, muchas veces la dificultad de determinar la consecuencia jurídica de los propios actos en casos particulares, hace necesaria la intervención de una autoridad administrativa que dicte normas que determinen el sentido y alcance de las leyes tributarias.
Al ejercer estas potestades, el órgano administrativo solo puede moverse dentro de las posibles interpretaciones de la ley; de otro modo, el acto sería contrario a derecho y nulo: la potestad interpretativa no puede modificar la ley. Es necesario tener en cuenta que todo acto de una autoridad supone una cierta forma de entender, interpretar y aplicar las leyes relativas a su esfera de atribuciones.
Resulta impensable formular una aplicación concreta de un precepto general sin antes comprenderlo, determinando su sentido y alcance. Los actos formalmente interpretativos, aquellos en que el órgano aplica las leyes (o la interpretación de carácter general que haya hecho de las mismas) y aquellos actos de efectos particulares que llevan a la práctica el orden dispuesto por el legislador, conforman lo que se llama la “política” del órgano.
La política de un órgano es el conjunto de criterios manifestados que determinan su actuación. Para dar eficacia a una política administrativa -para que sus destinatarios puedan planificar su conducta conforme a ella- es necesario proteger las expectativas que se forman en virtud de ella. De otro modo, si no se asigna ningún valor jurídico al acto interpretativo, se llega al absurdo de autorizar al órgano administrativo a apartarse de la interpretación de las leyes fijada por él mismo.
Reglas Derivadas del Principio de Legalidad
A partir del principio de legalidad, se derivan las siguientes reglas: el particular puede suponer que el conjunto de actos que conforman la política cumplen con el principio de legalidad (regla Nº 1), y el acto dado por la autoridad se mantendrá vigente en forma indefinida, mientras no sea derogado de manera expresa (regla Nº 2).
El Artículo 26 del Código Tributario
En un momento se pensó en dotar a los contribuyentes de un derecho para protegerse de la actuación del SII, dada la complejidad de la legislación tributaria. Se trató de la Ley Nº 11.575, de 1954, que formuló el inciso primero del artículo 26 del CT casi tal como lo conocemos hoy. La historia de la ley muestra que esta norma contiene un criterio de justicia bien determinado en la relación entre el SII y los contribuyentes.
Se expresan las ideas expuestas sobre la planificación de la conducta de los contribuyentes, quienes se forman expectativas sobre la base de las interpretaciones dadas por el SII. Esto se demostrará a través del análisis de cada uno de los elementos que lo componen en la doctrina comparada, contrastándolos con el texto de la norma y la aplicación que ha hecho de ella la jurisprudencia.
Sin embargo, aunque el artículo 26 del Código Tributario responde al criterio de justicia que inspira al principio de confianza legítima, esta norma solo puede ser interpretada como una concreción de dicho principio relativa únicamente a ciertos grupos de casos, quedando algunos problemas asociados a este principio fuera del radio de acción de esta norma.
Hecha esta prevención, se hará un análisis de los siguientes elementos -contemplados por la doctrina sobre el principio de confianza legítima- presentes en el artículo 26 del CT: (1) un sujeto titular de una potestad pública, (2) la base de la confianza, (3) sujeto que se forma una expectativa, (4) la legitimidad de la confianza y (5) la medida de protección concreta de la expectativa.
Expectativas Legítimas y Autoridades Públicas
Una expectativa legítima solo puede nacer de los actos emanados de una autoridad pública. Esto se debe a que es la única que puede producir una expectativa de la forma en que se ha caracterizado la protección de la confianza. El artículo 26 del CT contempla como sujetos capaces de generar una expectativa legítima a “la Dirección [General] o las Direcciones Regionales”.
Para que exista una expectativa apta de ser protegida por esta norma, se requiere que el acto administrativo que causa la confianza provenga de una autoridad formalmente competente según la materia -en este caso, aplicación e interpretación de las leyes tributarias-, que serán aquellas pertenecientes a la Dirección General y Direcciones Regionales.
En una antigua redacción de la norma en estudio (el artículo 68, inciso 4º, de la Ley Nº 8.419) se contemplaba solo a la “Dirección” como un órgano capaz de suscitar una expectativa protegible. De este modo, un acto emanado de la Administración de la Tercera Zona de Valparaíso no impedía el cobro retroactivo de impuestos si la Dirección General cambiaba el criterio aplicado.
El criterio expuesto no es satisfactorio desde el punto de vista de la confianza legítima, ya que las exteriorizaciones de criterio emanadas de una administración territorial del SII también tienen la virtud de formar expectativas en los contribuyentes, en relación con las cuales estos planifican su conducta. Se ha señalado que para aplicar la norma en estudio es necesario que la interpretación provenga del Director General o Regional, excluyendo a cualquier otro funcionario, aun cuando obre por delegación de potestades (salvo que actúe como subrogante, interino o suplente).
Esta afirmación cabe ser rebatida, porque la norma no habla del Director General o Regional, sino de los organismos “Dirección” y “Direcciones Regionales”. Esto es relevante porque estos organismos son entes administrativos que contienen varios órganos que ejercitan las potestades en orden a cumplir sus funciones. En este sentido, el Director General y los Directores Regionales son órganos pertenecientes a la Dirección General o Regional respectiva, por lo que la norma no excluye que otros funcionarios que pertenezcan a estos organismos puedan realizar actos que satisfagan los supuestos del artículo 26.
Respecto de la delegación de facultades, cabe señalar que en virtud de esta institución solamente se transfiere el ejercicio de una potestad pública, manteniéndose la titularidad en el delegante, por lo que los efectos del acto se imputan al delegante.
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