La seguridad de los usuarios de las calles, de los caminos y de la infraestructura complementaria, ya se trate de conductores de vehículos motorizados o de transeúntes, constituye uno de los objetivos generales de la política nacional de tránsito, que viene a materializar los principios básicos que sustentan la política de tránsito terrestre, entre los que se encuentra el que dispone que “el Estado debe propender a la máxima seguridad de las personas y de los bienes”. El logro del objetivo general enunciado requiere alcanzar objetivos específicos referentes a la vía, a los vehículos y a los usuarios (conductores, pasajeros y peatones). En consideración a lo anterior, las actividades de la Administración del Estado que tengan por finalidad dar cumplimiento a los objetivos y a las políticas señaladas son actividades públicas.
Fundamentos y Objetivos de las Revisiones Técnicas
Que la revisión técnica es un sistema que se ha adoptado, en gran medida, para combatir la contaminación ambiental y para mejorar la seguridad vial.
Evolución Histórica del Sistema en Chile
Remontándonos hacia atrás en el tiempo, las revisiones técnicas en Chile ya estaban señaladas en la antigua Ordenanza General de Tránsito como un requisito para el pago de la patente anual que autorizaba la circulación del vehículo. Hacia fines de la década del 70, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones autorizó las plantas revisoras exclusivamente dedicadas a la inspección técnica de camiones y buses, denominadas clase A. Con la dictación de la ley Nº 18.290, de Tránsito, en 1984, y del decreto supremo Nº 167, del mismo año, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, los taxis pasaron a efectuar su revisión técnica anual en las plantas revisoras clase A; asimismo, por vez primera el reglamento estableció algunos requisitos mínimos de equipamiento y de personal que debían cumplir las plantas revisoras clase B.
El sistema de autorización para operar plantas revisoras establecido en el decreto supremo Nº 167, citado, consistió en que a cualquier persona, natural o jurídica, que acreditara cumplir con los requisitos establecidos, debía otorgársele la autorización como planta revisora, quedando radicada la facultad de autorizar y controlar las plantas revisoras de la clase A en el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y la de las plantas revisoras clase B en la municipalidad correspondiente al domicilio donde se instalaban. Para las plantas clase A existía obligatoriedad de dedicación exclusiva, esto es, en el local de la planta no podía ejercerse otra actividad económica distinta de la de revisión técnica, obligación que no existía para las plantas clase B. El sistema descrito precedentemente significó que, en el año 1989, en el cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4º de la ley Nº 18.696, la autoridad inició el otorgamiento de concesiones para operar establecimientos que practicaran revisiones técnicas a los vehículos mediante un procedimiento de licitación pública, en la Región Metropolitana existían ocho plantas revisoras clase A y aproximadamente doscientos puntos donde se entregaban certificados de revisión técnica clase B.
Esto último se debió al alto número de autorizaciones otorgadas por las municipalidades, sin la verificación previa de los requisitos mínimos, y al casi nulo personal municipal asignado a su fiscalización. Todo ello significó que, en este tipo de planta, la revisión técnica prácticamente no se efectuaba, lo que significó el total descrédito del sistema. Es por ello por lo que el nuevo sistema, que ese año se iniciaba, radicó todo el control de las plantas revisoras en el organismo rector en esta materia, esto es, en el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, cuyo personal técnico a la fecha ya acumulaba una rica experiencia de más de diez años en el tema y conocía perfectamente sus fortalezas y debilidades.
Marco Legal Actual
El sistema de revisiones técnicas de vehículos motorizados encuentra su fundamento legal básico en la ley Nº 18.290, de Tránsito, al disponer su artículo 55 que “los vehículos deberán estar provistos de los sistemas y accesorios que la ley establece, los que deberán estar en perfecto estado de funcionamiento, de manera que permitan al conductor maniobrar con seguridad”. Ese “perfecto estado de funcionamiento” que exige la ley se obtiene, primero, mediante el mantenimiento de los vehículos de acuerdo con las condiciones técnicas legales y reglamentarias, como lo prescribe el artículo 56 de la ley de Tránsito, que señala que “los vehículos deberán reunir las características técnicas de construcción, dimensiones y condiciones de seguridad, comodidad, presentación y mantenimiento que establezca el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, y no podrán exceder los pesos máximos permitidos por el Ministerio de Obras Públicas”. De todos estos elementos técnicos considerados por la ley, solamente algunos son objeto de revisión técnica.
Al respecto, el artículo 94 preceptúa que la revisión técnica comprenderá, en forma especial, los sistemas de dirección, de frenos, de luces, de neumáticos y de combustión interna. Para reforzar la importancia de esos aspectos en la seguridad en la conducción, el artículo 198 de la ley de Tránsito se encarga de considerar como infracciones o contravenciones graves la conducción de un vehículo con sus sistemas de dirección o de frenos en condiciones deficientes (número 17), la conducción de un vehículo sin luces en las horas y circunstancias en que las exige la ley (número 18), la conducción de un vehículo con uno o más neumáticos en mal estado (número 19) y la conducción de un vehículo infringiendo las normas sobre contaminación ambiental (número 22).
La Fe Pública y el Certificado de Revisión Técnica
El certificado que la revisión técnica acredita tiene como sustrato al bien jurídico de la fe pública, por cuanto se trata de un instrumento al que la ley confiere la calidad necesaria para dar cuenta de una condición o calidad y presupone que su contenido es manifestación de una verdad. Por lo mismo, el artículo 196 A bis, letra g), de la ley de Tránsito (incorporado por la ley Nº 19.495, de 8 de marzo de 1997) castiga como autor de delito a quien “otorgue un certificado de revisión técnica sin haber practicado realmente la revisión o que contenga afirmaciones de hechos relevantes contrarios a la verdad”.
Rol del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones
La materialización de la normativa expuesta corresponde al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, el cual, por disposición de la ley, es el organismo encargado de “fijar por regiones, provincias o comunas del país establecimientos que practiquen revisiones técnicas a los vehículos que se señale genéricamente” y de determinar “la forma, requisitos, plazo de concesión, causales de caducidad y procedimientos para su asignación y cancelación” (artículo 4º de la ley Nº 18.696). La reglamentación de las revisiones técnicas y la autorización y funcionamiento de las plantas revisoras se encuentran en el decreto supremo Nº 156, de 1990, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que constituye el marco estatutario que contiene los derechos y las obligaciones de los concesionarios de las plantas revisoras.
Obligaciones de las Plantas Revisoras
Según el artículo 4º del citado reglamento, las plantas revisoras deben efectuar las revisiones técnicas y los controles de emisión de contaminantes de los vehículos que genéricamente se especifiquen en las bases de la respectiva licitación. Dentro de las obligaciones de las plantas revisoras, se pueden mencionar las siguientes. En segundo lugar, las plantas revisoras deben cumplir con requisitos mínimos referentes a instalaciones físicas, a elementos técnicos y a personal, los que se detallan en el artículo 5º del decreto supremo Nº 156, de 1990, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. En lo tocante al local y a las instalaciones físicas, el local ofrecido debe ser apto para la atención y espera de los vehículos por revisar, y su ubicación y accesos deben permitir que el ingreso y la salida de los vehículos del local sean seguros y expeditos y no interfieran con el tránsito vehicular normal. En cuanto al personal, se dispone que el jefe técnico de la planta revisora debe tener, a lo menos, el grado de técnico mecánico en la especialidad de automóviles, motores de combustión interna u otra afín.
La tercera obligación deriva de las anteriores: para efectuar las revisiones, las plantas revisoras deben contar con las instalaciones físicas y con los equipos e instrumentos en buen estado de funcionamiento, y con el personal requerido, de conformidad con lo expresado en el reglamento y en las bases de licitación correspondientes.
Periodicidad y Resultados de las Revisiones Técnicas
Un aspecto importante que se mencionó recurrentemente durante la investigación realizada en el seno de esta Comisión dice relación al tiempo que dura el certificado de revisión técnica, es decir, a la periodicidad con que tales controles deben efectuarse. Este período es de seis meses para los vehículos indicados en el artículo 7º del decreto supremo Nº 156, de 1990, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, y de un año para el resto de los vehículos. Aquéllos son los siguientes: vehículos de transporte de personas de más de 9 asientos, incluido el del conductor; vehículos motorizados de carga con capacidad para transportar más de 1.750 kilos, sus remolques y semirremolques; taxis; vehículos escuela; vehículos de transporte escolar y vehículos que empleen GLP o GNC como combustible.
Efectuada la revisión técnica, el resultado sólo puede ser uno de los siguientes: aprobado o rechazado. La normativa en comento se encarga de reglamentar los efectos del rechazo, y dispone que “la siguiente revisión técnica que se efectúe será para comprobar que se han subsanado los desperfectos que motivaron el rechazo. Esta revisión será gratuita cuando la causa del rechazo derive de pruebas visuales o instrumentales cuyos resultados requieran ser interpretados por el personal que realiza la inspección, y siempre que entre esta única revisión extraordinaria y la que dio origen al rechazo no haya transcurrido un plazo superior a quince días corridos” (artículo 10). En este caso, se entrega sólo un ejemplar del certificado en el que conste el rechazo.
Medidas Contra la Falsificación y Sustracción de Certificados
Durante la investigación llevada a efecto en la Comisión, algunos invitados formularon denuncias referentes tanto a la falsificación como a la sustracción de certificados de revisión técnica. A este respecto, además de las normas penales contenidas en la ley de Tránsito, de las que se ha hecho mención, el artículo 15 del decreto supremo Nº 156, de 1990, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, exige a las plantas revisoras tomar las medidas necesarias para asegurar la debida custodia de los formularios de los certificados y de los distintivos.
Fiscalización y Sanciones
El reglamento faculta a la autoridad para requerir de las plantas revisoras, en cualquier momento, antecedentes e información que digan relación a su funcionamiento o al otorgamiento de certificados de revisión técnica o de verificación de emisiones. Es obligatorio para la planta revisora proporcionar los antecedentes que se le requieran. Las sanciones administrativas son aplicadas por el Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, previa tramitación del procedimiento descrito en el artículo 20 del decreto supremo Nº 156, de 1990, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Según ese artículo, el presupuesto que debe darse para aplicar las sanciones es “cualquier anomalía en el funcionamiento de una planta revisora o en la dación de certificados”. El artículo 21 se encarga de enumerar los casos en los que proceden cada una de esas sanciones. La aplicación de esta medida produce los siguientes efectos. Primero, de acuerdo con el reglamento, el concesionario que es sancionado con la caducidad de la concesión queda impedido de postular en los procesos de licitación pública de concesión para operar plantas revisoras por un plazo de dos años contado desde la fecha en que quede a firme la resolución que dispone la sanción, impedimento que alcanza a las personas naturales socias de la persona jurídica sancionada.
En segundo lugar, las Bases de Licitación disponen que la caducidad del contrato dará lugar al cobro de todas las garantías dadas por el concesionario [4]. En todo caso, el Secretario Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones, o el personal que éste designe, está facultado para suspender provisoriamente y en el terreno el funcionamiento parcial o total de aquellas plantas revisoras en que falte o no esté en condiciones de uso normal alguno de los elementos técnicos a que se refiere el artículo 5º del reglamento o que esté especificado en las Bases de Licitación correspondientes, o falte el personal exigido. Por último, la censura por escrito procede en aquellos casos en que se detecten anomalías en el funcionamiento de la planta revisora o en la dación de los certificados, no contemplados en los casos precedentes de caducidad ni de suspensión[6].
Las Revisiones Técnicas como Servicio Público
Ya se mencionó que el Estado ha determinado que el cometido relativo a las revisiones técnicas de los vehículos motorizados tiene el carácter de público, porque se vincula con un componente del bien común: la seguridad de la población. A ésta el Estado debe protección, como lo exige el artículo 1º de la Constitución Política de la República. Dentro de las variadas formas con que el Estado cuenta para materializar sus cometidos, se encuentra la de la concesión de servicio público, que se concreta en un contrato de concesión. Es ésta la forma que los órganos del Estado han elegido para desarrollar el sistema de revisiones técnicas de vehículos motorizados.
Como se enunció más arriba, la fuente legal del sistema de revisiones técnicas se encuentra en el artículo 4º de la ley Nº 18.696, que expresa que “el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá fijar por regiones, provincias o comunas del país establecimientos que practiquen revisiones técnicas a los vehículos que se señale genéricamente y determinará la forma, requisitos, plazos de concesión, causales de caducidad y procedimientos para su asignación y cancelación”.
Proceso de Licitación y Precalificación
1. Bases de la etapa de Precalificación. Éstas fueron adquiridas por setenta y siete interesados, quienes formularon diversas consultas a su respecto (más de doscientas). La apertura de las propuestas de precalificación se verificó el 31 de marzo de 1995. Los postulantes precalificados fueron veinte.
2. Bases técnicas y administrativas de la etapa de Presentación del Proyecto (aplicables solamente a los precalificados). La apertura de las propuestas respectivas se realizó el 24 de noviembre de 1995, oportunidad en la que se abrieron nueve ofertas técnicas.
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